I ) De la centralisation à la « décentralisation contrôlée » de l’administration

quelques repères généraux

Historique

L’administration est complexe, elle apparaît très marquée de la suspicion du pouvoir central envers la périphérie :pouvoir très ancien, politique et culturel.

Les lois de 1982-1983 portant décentralisation « lois Deferre » ont traduit une volonté de rupture avec le modèle centralisé de type napoléonien venant de l’ancien régime. La complexité demeure avec risque de conflit de pouvoir, lourdeurs, de coûts.

Classement

centralisation / décentralisation  = opposition purement théorique, un peu factice. Chacune des options comporte des modalités d’application pouvant être très différentes. Il y a 1000 façons d’être centralisé ou décentralisé. On parle parfois de « décentralisation contrôlée »= modére.

Ex : la France n’est ni un état Fédéral ( comme l’Allemagne ou les USA), ni un état Régional (comme l’Italie, l’Espagne..)

A)     les aménagements de la centralisation administrative n’ont plus suffi…

1.      une centralisation excessive aboutit à des dysfonctionnements…

Définition : centralisation :

Elle se caractérise par la concentration excessive de l’ensemble des tâches administratives entre les mains de l’Etat qui exécute ces tâches au moyen d’un administration hiérarchisée et unifiée.

Le pouvoir central gère les affaires de portée nationale et locale. Les agents locaux n’auront qu’un rôle de préparation et d’exécution des décisions prises dans la capitale.

C’est un mode d’organisation très unificateur mais très lourd.

Il a fallu tempérer le système.

2.       … qu’on a cherché à tempérer par la déconcentration.

Dans la société complexe, le schéma de centralisation apparaît nécessairement tempéré par la déconcentration du pouvoir.

Définition : déconcentration :

La déconcentration suppose le transfert d’une certain pouvoir décisionnel à des représentants locaux soumis au pouvoir hiérarchique du pouvoir central. Le pouvoir central décide toujours pour les affaires locales, mais décide sur place et non plus de la capitale.

La déconcentration est un aménagement technique plus ou moins poussé de la centralisation.

Elle a été jugée insuffisante pour moderniser l’organisation de l’Etat français :

Une plus grande souplesse / à une grande reconnaissance.

Une grande localisation / à la démocratie locale.

B ) ….Ce qui a conduit à envisager une certaine décentralisation

1)      Une définition commune de la décentralisation et de ses conditions….

a)   Une définition…

La décentralisation consiste à transférer certaines compétences de l’autorité centrale  (ou d’instance hiérarchiquement subordonnées) à des organes locaux qui ne dépendent pas d’elle.

Par ce choix politique, on multiplie les centres de décision autonomes. La décision est prise au nom et pour le compte de la personne morale de droit qui bénéficie du transfert de compétence et non plus au nom de l’état ;.

b)   … qui suppose la reconnaissance d’affaires locales ….

La décentralisation est fondée sur le principe de liberté pour les collectivités territoriales de régler les affaires qui les concernent.

Distinguer ce qui est de l’ordre local / de l’ordre régalien :

les affaires concernant toute la population (défense, justice qui relèvent du pouvoir régalien de l’Etat) et celles concernant une partie de la population (Ex : la voirie).

Cette notion d’affaires locales est très subjective et complexe, susceptible d’évolution. Elle naît d’un acte volontariste du législateur qui détermine ce qui est de l’ordre régalien ou local.

c)   …mais aussi l’octroi de la personnalité morale à la collectivité locale.

Personne morale :

 sujet de droit qui n’est pas un être humain, qui est une personne physique. Elle est distincte des personnes physiques qui la compose.

Elle a sa vie propre et bénéficie de la capacité juridique (possibilité d’ester en justice, d’accomplir certains actes nécessaires à la vie juridique.).

Mais cette capacité est toujours limitée par la règle de spécialité (qui limite la personne morale à ce pourquoi elle a été créée. Elles ne peuvent agir que dans le but où elles ont été créées (Ex communes, régions, département, EPLE…) ;

Intérêt pratique de cette notion :

C’est une technique juridique donnant moyens (financiers , juridiques.. ) à la personne morale d’agir, d’avoir un patrimoine, un budget autonome, d’ester en justice, d’une façon autonome et cohérente :

·         Cela renforce les libertés locales.

·         Limite la toute puissance de l’Etat.

·         Permet une mise en cause plus facile de la personne morale ( = indemnisation des victimes..)

 Le nouveau code pénal admet la responsabilité civile ( indemniser = amendes) et pénale (intention délictueuse : arrêt de l’activité = dissolution) de la personne morale sans que les personnes qui la composent soient mises en cause.

2)… ne doit pas faire perdre de vue la diversité des choix de la décentralisation.

a)      Diversité par ses modalités.

- Elle peut être territoriale : pouvoir transférés à une collectivité territoriale élue.

- ou Fonctionnelle ou technique : autonomie donnée à une catégorie particulière du service public géré par un établissement public (EP hospitalier, EPLE, université…).

Le contrôle pesant sur les Etablissements est beaucoup plus important que celui pesant sur les collectivités territoriales => beaucoup moins d’indépendance/pouvoir central.

L’EPLE est à mi-chemin entre la décentralisation et la déconcentration.

b)      Diversité par son étendue

t      En fonction de l’étendue des compétences transférées. Plus le domaine local est important, plus la décentralisation est importante.

t      Elle est fonction de l’indépendance effective, financière, politique/ pouvoir central.

t      Et de l’ importance du contrôle de l’Etat.

II) Les grands principes de la décentralisation mise en œuvre en France

Remarques générales sur l’esprit de la réforme

Dès mars 1981 : décentralisation est la chronique d’une réforme annoncée, mise en œuvre par Mauroy et Deferre ; on l’a appelée la réforme des grands maires. Elle est au premier plan des préoccupations de l’Etat.

Elle  s’est voulue modérée : en apportant un équilibre entre la déconcentration et la décentralisation qui se traduit :

concrètement, c’était l’accession des autorités déconcentrées à plus d’autonomie (commune, région) tout en maintenant un poids très réel des autorités administratives de l’Etat à travers les ministères, les préfets, les recteurs = les représentants locaux…

A.     Une plus grande autonomie des autorités administratives décentralisées.

3 facteurs qui résultent de cette autonomie :

1.L’affirmation des droits et libertés des collectivités territoriales.

a)      une nouvelle autonomie…

Dans le cadre de la loi les collectivités s’administrent librement par un conseil élu pour la gestion d’affaires locales, antérieurement assurées par le représentant de l’Etat.

Elles sont dotées de personnalité juridique.

t      elles ont un patrimoine,

t      ont un pouvoir de recrutement de leurs agents et fonctionnaires,

t      ont un budget.

En contre-partie :

t      l’autonomie est subordonnée au principe de légalité 

t      et au contrôle

b)      subordonnée à un contrôle à  posteriori des collectivités locales.

Avant 1982 : les actes faisaient l’objet d’un contrôle à priori (par les préfets, le sous préfet) avant d’être exécutés => tutelle stricte.

Depuis 1982 :la décentralisation =  le principe est inversé, passage d’une tutelle administrative à priori à un contrôle à posteriori (non plus par le préfet mais par le juge administratif saisi par le préfet ou par un particulier).

Les recours sont peu nombreux : le préfet a un pouvoir d’avertissement, d’observation informelle, cela s’arrange souvent avant.

2)le transfert du pouvoir exécutif

Il a permis de donner une plus grande autonomie.

Avant 1982, le département était au mains de l’Etat, car les délibérations du CG étaient préparées et exécutées par les services extérieurs de l’Etat

Après 1982 : transfert total du pouvoir  exécutif au Pdt du CG, élu par le CG (organe délibératif).

Même mécanisme pour la région. Elle a été érigée en véritable collectivité territoriale (avant 1982 : établissement public).

Président du C. Régional = exécutif

Conseil régional = organe délibératif

3) Nouvelle répartition des compétences

Elément le plus visible

a)      principe de répartition des compétences confronté à la réalité

Au départ, cela devait être relativement simple, mais en réalité pas toujours aisé.

Idées de base :au niveau de la répartition :

t      rendre + lisible  la répartition, à l’administré et à l’électeur

t      Atténuer la complexité de l’administration en évitant des chevauchements de compétences, en responsabilisant les élus ( pour éviter la formule = décideurs et payeurs).

1)      On a transféré des blocs de compétences pour éviter la superposition des attributions des CT (collectivités territoriales). Chaque CT est  devenue spécialisée par le législatif ,en voulant lui offrir les moyens d’être autonome et résistante aux autres CT et / à l’Etat.

Autre idée : transfert en fonction : des possibilités techniques des CT, de la proximité géographique, pour régler les affaires plus rapidement.( difficulté dans l’urbanisme / permis de construire ).

2)      Ce transfert devait correspondre des moyens financiers (à l’aide de dotations globales de fonctionnement.) pour pouvoir fonctionner.

Problème : décalage entre les compétences et les DGF != tensions entre Etat et élus locaux : «  l’état a transféré la pénurie  aux collectivités locales».

b)      Principales attributions de CT dans les secteurs de l’éducation, sanitaire et social

Commune :

compétences dans la maîtrise des sols, équipements collectifs, certaines aides aux entreprises

Bénéficie de la taxe d’habitation.

Secteur social :

t      Compétences obligatoires instruction des dossiers d’aide sociale, RMI

t      Compétences facultatives organisation de services de proximité :Crèche, SAMU Social, Secours d’urgence…

CCAS = Centre Communal d’Action Social

établissement public  crée en 1978 présidé par le maire / avait au départ une mission administrative.

Or / problème de proximité = précarité : devenu outil de politique sociale

Les maires président de droits les CHR, les établissements sanitaires de leur commune.

Secteur scolaire :

t      construction,

t      fonctionnement, entretien des écoles élémentaires.

Le maire doit aussi faire respecter la sécurité, peut à ce titre prendre un arrêté de fermeture d’un établissement.

Il est signataire des permis de construire et responsable des équipements sportifs. (patrimoine communal).

Les conseil municipal est représenté aux conseil des établissements par des élus.

Départements : centralise les sources de redistribution des richesses.

En matière sociale

Compétence prépondérante

-          aide sociale générale

-           fonctionnement de l’ASE, obligé de financer les mesures décidées par le juge.

- Il crée et gère les services sociaux. Les textes prévoient l’obligation de leur existence, mais liberté complète quant à leur financement, leur organisation, leur fonctionnement au département ;

- Organisation du fonctionnement des actions de santé obligatoire au titre de la vaccination des service de PMI

-          Mise en œuvre du « I » de RMI( = insertion)

En matière scolaire :

-          Le département finance : le transport scolaire

-          La construction, le fonctionnement l’entretien des collèges.

Le président du C.G. est assisté d’un vice-président chargé des affaires scolaires et s’appuie sur une direction des Aff. Scol. (instruction et exécution des dosiers), et travaille avec la Direction de l’équipement et celle de la formation professionnelle.

Le département est représenté de droit / dans les C.A. des établissements qu’il finance.

-          rôle du Directeur :

Il doit défendre les intérêts de l’établissement en démontrant les besoins, la capacité de redéploiement des activités…/ aux élus , représentant au C.A = peuvent être des appuis sérieux au C.G

Il est représentant de l’état / et du C.A.

La Région :

-          doit animer le développement économique à travers la Planification (contrats à objectifs nationaux…) / formation professionnelle.

En matière scolaire :

-          Financement des établissements d’éducation spéciale, Lycées / construction, entretien, fonctionnement

1 Vice-président du C.R et une direction des aff. Scol. …

Remarques : les principes de la libre organisation administrative = liberté politique des collectivités reconnue par les textes :

-          débat / unité de la nation

-                  / projet de réforme de la liberté de la Corse…

B.    … n’exclut pas le maintien d’importantes prérogatives au profit des autorités administratives de l’Etat

1.      les services centraux de l’Etat

L’exécutif détient le pouvoir réglementaire :

-          le pouvoir d’édicter des normes de droit impersonnel (décrets, arrêtés) prises

-          soit en application de la loi,

-           soit dans des domaines autonomes dans lesquels le législateur n’intervient pas.

- et intervient par des décisions individuelles en nommant aux emplois civils et militaires.

a)      Le bicéphalisme de l ‘exécutif et la direction des services administratifs

2 têtes d’importance inégale pour les services administratifs

Autorité administrative centrale : président de la république + premier ministre (et ministres) : bicéphalisme.

b)      Les autorité ministérielles

- Importance des membres du gouvernement = les ministres ont pour mission de prendre toutes les mesures nécessaires au bon fonctionnement de leur département ministériel

- Leurs prérogatives sont définies par un décret d’attribution de compétences établi après la formation du gouvernement. N’est jamais neutre, négocié politiquement.( Ex : un ministre peut agir sur plusieurs ministères = Santé agit aussi sur les finances…

- Les ministres ont autorité sur les directeurs d’administration centrale, qui assurent au niveau national un rôle de conception, d’animation, orientation, contrôle, évaluation.

Les administrations centrales préparent les textes, circulaires, projets de loi et mettent en œuvre les décisions du gouvernement.

- Le ministre est l’ordonnateur du budget au département ministériel. Toute mesure de l’administration centrale est menée par lui-même ou son secrétaire.

- En théorie, il organise  librement son ministère : (réserve : ne déroge pas au système prévu par les textes (homogénéité), au postes budgétaires.), choisit ses directeurs.

Il est entouré pour l’éducation nationale par un cabinet avec des conseillers techniques, inspecteurs généraux, et des organes consultatifs( Ex : l’observatoire / formation professionnelle)

. Chaque direction regroupe plus ou moins de sous-directions.

2.      2.Les services déconcentrés de l’Etat

La déconcentration= Il est important de confier à l ‘échelon local des compétences s’exerçant au nom du pouvoir central.

En France, la déconcentration est devenue le mode normal de fonctionnement de l’Etat, en principe toutes les missions de l’Etat doivent être déconcentrées (à l’exception de celles à caractère national).

a)      L’ autorité préfectorale, pivot de l’administration déconcentrée

Le préfet demeure un personnage clé dans l’organisation locale,

-          Il a conservé des prérogatives +++ mais redéfinies par la loi de décentralisation.

-          Le préfet a un statut particulier,

-          il représente l’Etat dans le département ou la région

-          et le gouvernement (tous les ministres).

-          Il est nommé par décret sur proposition du 1° ministre et du ministre de l’intérieur

-          nomination à discrétion du gouvernement. C’est un personnage soumis à strict devoir de réserve et de loyalisme.

-          Il ne peut quitter son département sans autorisation du ministre de l’Intérieur.

Les attributions du préfet :

·         Il assure la représentation de l’Etat sur le terrain (protocole, contrats, recours juridictionnels).

·         Il est chargé de l’exécution de la politique gouvernementale

·         Il dirige les services extérieurs de l’Etat, dont il est l’ordonnateur secondaire pour les dépenses publiques.

·         Il informe le gouvernement (RG)de la situation sociale, politique et économique.

·         Il a des pouvoirs de maintien de l’ordre=  de police générale, dès lors que cela excède le champ communal.

·         Il exerce un contrôle administratif sur les collectivités territoriales et sur les EPLE à travers les services extérieurs avec pouvoir de substitution en cas d’inertie des CT.

·         Il est assisté par un secrétaire général, sous-préfet du chef lieu de département.

·         Le préfet de région = le préfet du département où se situe la région. Rôle de coordination et d’animation.

b)      Le responsable d’établissement d’enseignement dans ses rapports avec les services extérieurs de l’Etat : quelques exemples

Quelques exemples :

La chaîne hiérarchique de l’éducation nationale.

Académique : le préfet de région, le recteur

Département : le préfet du département, l’IADSDEN

Le recteur : représentant directe du ministre :

= il dispose de la totalité du pouvoir hiérarchique tant sur les structures que sur les responsables .

en face du préfet de région et du  CR,

= le recteur est responsable de la gestion des moyens déconcentrés de l’Etat, il va par exemple répartir l’enveloppe  (pour les HS, les postes). Il la répartit aux IADSDEN) 

Pour les SEGPA, le responsable d’établissement peut avoir une relation privilégiée avec le DAET(Délégué Académique à l’Enseignement Technique) qui peut être un intercesseur auprès du recteur pour les questions de crédits pédagogiques, équipements, carte scolaire, relations avec les milieux économiques et professionnels.

Rapports recteur/ préfet, IA/préfet

L’IA  est sous l’autorité du recteur /département, il est le conseiller technique auprès du préfet
Il est chargé de mettre n œuvre sur le terrain la politique du ministre.

Il  est noté par le préfet et par le recteur.

Les chefs d’établissements :

Ne dépendent que de leur propre hiérarchie académique, y compris au niveau de l’ordonnancement des dépenses.

Exemples : police, gendarmerie, justice (déconcentrés)/ responsable d’établissement :

 il faut identifier le niveau d’intervention des uns et des autres

Le responsable d’établissement ne peut pas tout régler, il n’a pas à faire œuvre de PJ, à constater les infractions à la loi pénale, mais il doit se mettre en relation avec les autorités compétentes.

C’est au parquet  de juger de la gravité :

L’interlocuteur est le substitut des mineurs (à privilégier) (juge des mineurs).

Tout ne se règle pas de façon pédagogique !

Exemples :

rapport avec les services déconcentrés et le chef d’établissement :

Prévention et sécurité dans les établissements : rapport entre les directeurs et les services déconcentrés => commission locale de sécurité (présidée par le préfet). Importance des PV de cette commission car il en va de notre responsabilité civile y compris pénale.

-          Indispensable de demander la passage de cette commission (3 ans).

-          Veille avec la collectivité locale pour l’informer précisément  (traces écrites), faire des travaux de maintien d’état ou de mise en conformité 

relation avec les service déconcentrés vétérinaires (restauration, hygiène alimentaire), et avec l’inspection du travail( sécurité / machine)

IMPORTANT : ces responsabilités pèsent sur le directeur dans le travail des élèves sur machines dangereuses et prévention des risques  d’accident du travail.

Nécessité de collaboration avec l’inspecteur du travail, le DAET, avec la commission de sécurité de l’établissement.

Rapport d’un Directeur avec les services déconcentrés :

-          avec l’I .A = hiérarchie

-         police, justice

-         prévention / hygiène,sécurité.

c)      Le maire en tant qu’agent de l’Etat

-          un élu d’une collectivité territoriale = agent de décentralisation

-          mais aussi, Représentant de l’état :

-           l’Etat civil.

-          Prérogatives en matière d’urbanisme,

-           listes électorales,

-          secteurs scolaires, découpage carte scolaire …

3.      Réflexions en guise de conclusion / organisation administrative et son évolution :

 C’est une spécificité latine et française que d’attendre beaucoup de l’Etat  tant dans le domaine économique et l’emploi (ex : ARTT), que dans l’enseignement, la santé et le secteur social (différent / USA).

 L’administration tente sa modernisation pour éviter une éventuelle privatisation (éducation nationale, justice), la protection sociale et les retraites.

La majorité des français n’est pas d’accord pour :

·         Répondre à un certain démembrement de l’administration -> elle délègue sa mission dans le privé =à travers les secteurs associatifs, des fondations. Façade régie par le droit privé, administration a des risques de dérapages

·         Mise en œuvre de la décentralisation contrôlée, besoins de l’actualiser (elle a 20 ans),

ð      les coûts et la complexité du dispositif d’ensemble (niveaux administratifs se juxtaposent du canton à  l’arrondissement          préfecture        département        région  (Bruxelles « le mille feuilles français »)

ð      et une certaine inefficacité (1 échelon de trop, intérêt de ventiler les départements avec régions à l’échelle européenne environ 10 pour une meilleure cohérence économique et démographique,

ð       question de l’adéquation du transfert de compétences ou du transfert de financement (« gestion de la pénurie »). Beaucoup plus d’autonomie fiscale envisagée (50%) pour les collectivités locales

ð      . Réforme du statut de l’élu= problème du cumul des mandats..

Un bonne décentralisation va avec une bonne déconcentration.