Elle
revêt au Département un caractère autoritaire. C’est un outil de pouvoir,
elle aime commander par la force.
Mais
l’administré peut exiger le respect des règles = Paradoxe ?
La
règle de droit lie l’Administration : elle se réserve une large part
d’interprétation, en usant de son pouvoir discrétionnaire.
I L’Administration
encadrée par des règles spécifiques : Le Droit Administratif
A) Une soumission récente
et progressive de l’Administration au Droit Administratif : Pourquoi ?
1°)
La loi révolutionnaire 1790 pose le principe de la séparation des 2 fonctions
- administrative
- judiciaire
Ce qui a pour conséquences :
- elle
a attribué à l’Administration, le soin de régler elle-même, les litiges
qui la concernent
- Le
juge judiciaire n’a pas le droit de s’immiscer dans l’Administration
.
2°)
les raisons d’une lente maturation du droit administratif :
Cette
soumission au cours du 19è et 20è siècle est due au juge administratif,
au niveau du Conseil d’Etat crée par Napoléon (issu du pouvoir exécutif),
qui a acquis une indépendance: ce qui a contribué à augmenter le Droit
Administratif.
Ce
Droit Administratif est tout à fait original car :
- autonome du code civil, avec des règles liant : le service
public et les intérêts des particuliers.
B) Les caractères
du Droit Administratif et ses orientations nouvelles :
1)
Ses Principaux caractères :
–
ce droit est déséquilibré :
= inégalitaire au profit de l’Administration :
Le droit est soucieux de ne pas entraver
l’action de l’Etat,
et de limiter autant que possible, l’arbitraire , en protection des droits
des administrés.
–
Un droit jurisprudentiel :
jurisprudence = ensemble des décisions de justices qui permettent de
régler des litiges de même nature.
- Avantages : Souplesse, adaptation discrète,
continuité, prédominance de la Jurisprudence / à la loi, le juge n’est
pas prisonnier des lois.
– Inconvénients : aléa judiciaire, ne s’exerce
que ponctuellement, pas de sécurité / règle écrite.
2)
Les évolutions récentes du droit Administratif :
a)
Les raisons
de l’influence croissante d’autres sources de droit :
Le Droit
Interne ( écrit = la loi ) prend de plus en plus de place /
et influence du Droit International,
dont le Droit Communautaire.
Le Juge judiciaire intervient de plus en plus, car l’Administration
utilise des règles du « privé » avec des « contrats »
dans ses structures comme dans ses activités.
b)Le caractère inégalitaire est de moins en moins accepté
- L’Administration fait de
plus en plus appel aux techniques contractuelles, négocie plutôt que donner
une réponse unilatérale qui ne se discute pas.
-
La jurisprudence européenne intervient au niveau des droits de l’Homme :
Ce qui amène un rééquilibrage de Droit Administratif.
Mais si excès, cela peut affaiblir l’Etat.
II L’Administration soumise au principe de
Légalité :
l’Administration ne dispose
pas d’un pouvoir arbitraire :
-
Elle doit respecter les règles.
- Elle
peut engager sa responsabilité
- Elle
est soumise à des contrôles.
L’Administration
ne peut agir que dans un cadre de normes hiérarchisées.
A) Le respect par l’Administration
d’une Légalité Hiérarchisée :
La
norme de rang supérieure l’emporte sur celle de rang inférieure :
la Norme de rang inférieure ne peut
- ni contredire
- ni
ajouter des conditions restrictives
- ni
en restreindre le champ d’application
1)
Les Normes Extérieures à l’Administration :
a)
La constitution de 1958 = Norme suprême
texte fondateur, qui fixe les modalités
d’exercice et de dévolution des pouvoirs ainsi que les rapports entre
ces pouvoirs et les citoyens.
b)
Les conventions Internationales :
Les
règlements pris par l’union européenne s’imposent dans notre Droit Français.
c) La
loi votée par le parlement : Celle qui est la source du Droit
Administratif :
Connaît un certain déclin : raisons politiques : très encadrées
/ élaboration, très limitées / champ d’application par la constitution
européenne (grignote par le haut )
: par la décentralisation (par
le bas)
d) Les
Principes Généraux du Droits (PGD) :
Ils s’appliquent même sans texte. Ils
sont révélés, dégagés par le juge Administratif, en fonction d’un certain
état de la société.
Le juge devant trancher tous les litiges, si le droit est taisant,
le juge doit se fonder sur des normes qu’il est obligé de révéler.
Les PGD sont classés juste après la Loi, ils s’imposent à l’Administration ;
CLASSEMENT des PGD :
1)
Ceux qui reflètent une tradition libérale :
- égalité des usagers devant
le service public.
- liberté d’opinion, de conscience, d’enseignement
2)
Protection des administrés
- droit
de la défense
- caractère
contradictoire des procédures juridictionnelles : (les parties
doivent être informées de ce qu’on leur reproche, pour pouvoir répondre)
- impartialité
de l’Administration.
3) Equité
économique et sociale :
- égalité
des sexes
- égalité
devant les charges publiques
- continuité
devant le service public
Avantages
-
Protection des administrés / mesures
adoptées par l’Administration de manière opportune.
-
Meilleure lisibilité globale du droit.
2)
Les Normes éditées
par l ‘Administration elle-même :
a) Les
Décrets :
L’ADMINISTRATION confère au gouvernement
le pouvoir de prendre des actes de portée générale et impersonnelle
Le décret est pris par le 1er ministre contresigné par les
ministères concernés après avis ou non du Conseil d’Etat.
b) Les
Arrêtés :
de portée générale ou individuelle
– émanent du ministre, ou autorité administrative (maire, Préfet…)
c)
Les Circulaires :
- ce n’est pas une Norme
Elles ont pour objet de faciliter la lecture, l’interprétation des nouveaux
textes =
elles ont interprétatives
Ex : pour un fonctionnaire, la
circulaire s’impose du fait de la hiérarchie, mais elle ne peut être invoquée
pour revendiquer un droit.
Une
circulaire ne peut faire grief au particulier = est inopposable
Or dans la pratique, certaines circulaires revêtent un caractère réglementaire
= l’Administration a tendance à outre passer l’interprétation des textes
en édictant de nouvelles normes.
Pour un juge : pas accord car : excès de pouvoir / hiérarchie
des Normes non respectées / grief au particulier
les
notes d’ordre intérieur
Directives : parfois confondues avec les circulaires ou avec
les normes de l’Union Européenne(Ce n’est pas le cas, ce ne sont pas des
normes, elles n’ont pas un caractère réglementaire.
Elles
donnent les orientations générales, précisent la doctrine qui guide l’action
des services. (un peu – qu’un ordre, un peu +qu’un vœu).
Elles
ne produisent pas de droit. L’usager ne peut attaquer ni une directive,
ni une circulaire. Mais il peut attaquer une mesure qui le concerne lui.
d) Mesures d’ordre intérieur
(M.O.I) et règlement intérieur d’établissement.
Les
M.O.I. touchent la vie du service (petites mesures mineures : affectation
d’un enfant dans une classe…). Elles ne touchent pas au statut de l’usager,
ne font pas grief.
Elles
n’intéressent pas le juge, elles sont à l’entière discrétion de l’établissement.
Le règlement Intérieur
n’est plus une M.O.I. ! Il a une dimension éducative et juridique.
Il
définit les droits et obligations de la communauté scolaire, c’est un
peu la loi interne de l’établissement. Pédagogiquement, préparer l’élève
à devenir citoyen : liberté d’expression et d’information, respect
du principe de laïcité et de pluralité, devoir de n’user d’aucune violence.
Responsabilité
du directeur : hygiène, sécurité, organisation de la vie scolaire,
régime disciplinaire.
Il
doit organiser la concertation pour l’élaboration du règlement intérieur
et présenter au vote (CA). Cela implique une rédaction fort précise et
juridiquement juste. Il peut être contesté devant le tribunal administratif.
B) …. N’exclut
pas une application nécessairement modulée du principe de Légalité :
Car l’Administration ne doit pas être entravée dans son action, ni être inefficace.
1) Compétence liée de l’Administration :
Il n’y a pas de marge de manœuvre : c’est l’obligation
pour l’Administration d’agir d’une certaine façon, sans pouvoir d’appréciation,
sans choix.
2) L ‘Administration n’est pas obligée d’agir :
pouvoir discrétionnaire
Elle
agit en opportunité, sans y être contrainte, son action n’est pas déterminée
par le droit.
Pouvoir discrétionnaire = elle a l’initiative de prendre des mesures (autonomie)
IL est toujours soumis au droit. MAIS Il y a une marge de manœuvre.
Le pouvoir arbitraire : fait ce que bon lui semble, même en dehors du droit
(peut-être sanctionné).
3) cas d’urgence ou de circonstances
exceptionnelles :
Application modulée , en cas d’urgence, circonstance
exceptionnelle : adaptation du principe de légalité.
Mais
il faut réunir plusieurs conditions :
- situation
grave exceptionnelle
-
impossibilité pour l’administration
d’agir normalement
-
Présence d’un intérêt public.
L’administration
peut agir en dehors du cadre légal sous contrôle du juge (qui vérifie
s’il n’y aura pas d’abus). Le chef d’établissement en charge de la sécurité,
la salubrité, la santé, il dispose de prérogatives pour prendre
en urgence, dans las cas graves toutes dispositions qui s’imposent pour
assurer le bon fonctionnement du service public.
Mais
il doit en référer aux autorités académiques et au CA.
III.
contrôle de l’action administrative
Art 15 du DH : la société
a droit de demander compte à tout agent public de son administration.
-
Contrôle non juridictionnels :
à priori, vérifier la légalité, l’opportunité, la régularité de l’action
des établissements ou des services.
- Contrôle
juridictionnels complétant les autres : contentieux
(à posteriori) c’est l’application concrète d’un principe constitutionnel.
A)
Contrôle non juridictionnels internes ou externes
à l’administration.
1)
contrôles internes
a)
recours administratifs
-
Recours gracieux : permet à l’usager (ou fonctionnaire) de porter
réclamation devant l’autorité qui est l’auteur de l’acte qu’il conteste.
- Recours hiérarchique (à l’autorité de tutelle) : porte contestation
à l’autorité supérieure à celui qui a pris la décision.
b)
les inspections générales
mission : contrôle, évaluation de l’action de l’administration auxquelles
elles sont rattachées.
Rôle : conseil du ministre et proposition de réformes. IGEN, IGAS.
Inspecteurs généraux : ils ont un régime statutaire qui vise à leur
assurer toute
indépendance dans leur fonction. Ils sont hors hiérarchie, rattachés
directement au
ministre.
c)
Contrôle financier :
Par le TPG
2)
contrôles externes
a)
le contrôle de l’état sur les administrations autonomes :
n
Le contrôle des collectivités locales :
* le préfet peut :
saisir le juge administratif, s’il estime qu’un acte
est entaché d’une illégalité
- disposer d’un pouvoir de substitution / à une carence
avérée ( sur le plan sécurité, salubrité ou santé publique)
*
autres instituions décentralisées :
-
- contrôle de la tutelle
/ budget ou / réformer ou annuler des décisions ou / pouvoir de substitution….
-
b) contrôle parlementaire sur l’administration :
= contrôle plus politique ; des élus ont droit de regard :
L’administration est juridiquement subordonnée au pouvoir politique:/
au vote du budget de l’état.
Et / questions écrites, ou orales posées au gouvernement par le biais
de commissions parlementaires
c)
contrôle par les Autorités Administratives Indépendantes : A.A.I ;
= CNIL ou CSA :
Multiplication de ces A.A.I au lieu d’un réel contrôle
parlementaire :
A
la disposition du gouvernement :
- le conseil d’état : = juge suprême , il est saisi pour avis des textes,
des décrets…Il contrôle techniquement la qualité juridique des textes …
- la cour des comptes : assiste le parlement ou le gouvernement dans le contrôle
et l’exécution des lois de finances ( cf : le rapport annuel du
budget de l’état / dysfonctionnement).
Totalement
indépendantes du gouvernement :
-
Le médiateur de la république :
C’est
une personnalité indépendante nommée pour 6 ans par le Conseil des
ministres, non renouvelable et irrévocable.
Il peut être saisi par des particuliers : à travers un parlementaire
-
pouvoir de recommandations / d’injonction
auprès des organismes / d’exécution de décision de justice.
- Droit
de poursuite / fonctionnaire responsable
- Action
de négociation pour aménagement à l’amiable.
Il dresse un bilan annuel envoyé au Président de la république et au parlement,
dans lequel il propose des réformes.
- les
autorités administratives autonomes : observatoire local
- Elles sont instituées pour
réguler des secteurs sensibles de l’action de l’Adm.
Ex : la formulation, l’information,
les élections, l’informatique, la concurrence
-
Elles ne gèrent pas leurs actions, mais
encadrent juridiquement. Elles rendent des avis, des recommandations
publiques / avec un pouvoir d’autorisation, d’interdiction (cf :
mise ne place de fichier), de contrôle ou de sanctions(sous le contrôle
du juge / à la conformité des textes)
B)….
Se complètent par le contrôle du juge
Quelques rappels : le système français se caractérise
par une dualité de juridiction :
-
judiciaires / aux affaires civiles ( litiges entre particuliers)
/ au pénal = sanction du trouble de l’ordre public.
-
administrative / tribunaux adm. / cour
d’appel / Conseil d’état = règle les litiges / Administration.
Hérité
de notre histoire ( cf : révolution française)
Avec
pour principe absolu, la séparation des fonctions ( judiciaire et adm.)
1)
L’adm. est contrôlée par différents juges spécialisés dont l’intervention
s’est accrue…
a)
le contrôle juridictionnel de l’Adm. :relève en
principe du juge Adm. , mais peut exceptionnellement ressortir du juge
judiciaire :
-
le juge Adm. = est le juge naturel
connaît
les litiges dans lesquels une personne publique est en cause ( ou une
personne privée dans un service public.
-
le juge judiciaire = intervient
aussi, en sa qualité de gardien de la liberté individuelle (reconnue par
la constitution)
Ex : / à une atteinte
à la liberté individuelle (à une propriété privée)
Ex : litiges par voie
de fait =un manquement de l’Adm. grave au point qu’il n’est pas rattachable à l’exercice du pouvoir de l’adm.
Le juge judiciaire va constater les faits / va faire une injonction pour
que la voie de fait cesse / va fixer une indemnité au particulier.
Ex : occupation illégale
de la propriété privée par une Adm.
Ex : dépossession d’une association par l’autorité municipale de
la gestion d’une maison de retraite…
b)
le contrôle du juge administratif contrôle
étendu et approfondi :
en
recours d’ excès de pouvoir : R.E.P.
= il permet d’obtenir l’annulation d’une décision illégale prise par l’Adm.
= contentieux d’annulation
illégalité
/ incompétence , / vice de forme de l’acte / la violation de la loi
/ détournement de pouvoir =
en
recours de plein contentieux
= R.P.C
Principalement
indemnitaire, dans les cas de litiges contractuels ou de responsabilités
administratives.
2)
… Mais l’efficacité de
ce contrôle juridictionnel est à améliorer ;
Améliorer
/ aux délais (lenteur de la justice), comptes rendus des décisions se
sont allongés.
Les juges travaillent vite mais les délais d’attente de décisions
~ 2 ans
/ les procédures d’urgence pas efficacement appliquées par le
juge Adm.
/ l’Administratif résiste à exécuter des décisions qui lui sont
défavorables = pouvoir d’injonction à l’Adm ; et astreinte de retard
( mise ne demeure ) ….
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